行政法与行政诉讼法讲义-第3章
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的。在日益强调行政管理的公正或者民主的当代，除非法定事由之外，
行政决定的过程一般也都需要公开。其中，对于行政立法以及其他抽
象行政行为而言，民主参与已经成为一个必备的要求。这就意味着，
行政组织若需针对某一类或者几类不特定数目的行政相对人群体制
定具有规范性的、普遍性的规则，应当保障行政相对人的代表参与到
这个过程中，无论是通过非正式的、对拟议中的抽象行政行为提交书
面意见的方式，还是通过正式听证会的方式。就具体的行政执法行为
而言，为了保证决定的公正性，行政组织一般需要遵循听取行政相对
人意见、告知行政相对人有关信息（包括在行政管理过程中享有的权
利）、说明依据和理由等程序，而这实际上也是在向具体的行政相对
人公开其管理过程。
（3）行政信息公开
上述行政决定、行政过程公开，在相当程度上也意味着，行政
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组织将行政决定这一信息以及与决定有关的其他信息，向行政相对人
公开。当然，行政组织掌握的信息不止这些，有许多信息是行政组织
在管理过程中获得的，尽管不一定与行政决定有直接的关联性，但很
可能会对个人、法人和其他组织的生存与发展产生影响。在日益强调
保护公民权利、强调政府透明的时代，在日益重视行政组织与行政相
对人在促进经济发展方面合作的时代，行政组织所掌握的信息——包
括原始信息以及行政组织对原始信息进行分析处理后形成的信息，除
属于法定保密范围的以外，一般都必须公开。而且，法定保密的范围
也渐趋受到限制。
4．行政效率原则
任何组织，在实际运作中都会考虑到效率问题。所谓效率，乃
针对成本投入和效益产出的关系而言，通常指以最小的成本投入获得
同样的效益产出，或者以同样的成本投入获得最大的效益产出。在公
共行政管理方面提倡效率原则，目的在于尽可能减少不必要的行政耗
费（包括时间、人力、财物等），以实现管理效益的最大化。行政效
率不仅可以使主要由纳税人税收构成的国家或者地方财政物尽其用，
避免浪费，而且在具体行政过程中有利于节省特定行政相对人的成本
支出，因为冗长的、拖沓的行政管理对于介入其中的行政相对人而言，
也会加大其资源耗费。
行政效率原则主要有下述要求：
（1）行政组织精简
行政组织的数量多少、规模大小、人员众寡，对行政效率有着
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直接的影响。数量过多、规模过大以及人员庞杂，都会耗费大量的行
政成本，而且会导致行政组织内部各个单元之间、行政组织之间在管
理上的不协调、不一致，形成没有必要的内耗。然而，当代复杂、繁
琐的行政管理，又不可能一味地追求“小政府”，否则，行政管理的
目标无法实现，效率也就自然受到影响。因此，行政组织如何在数量、
规模和人员上保持适当的度，是实现行政效率必须应对的问题。这一
度的把握，不是简单的裁减或者合并，而应结合在市场经济中行政管
理职能的定位、行政管理方式的革新等因素。在市场经济或者更准确
地说是混合经济的条件下，行政组织应当管该管之事，若以前没有相
应的机构，就必须设立机构、配备人员，不必强求一刀切的裁减；而
不必要的行政管理则应当予以取消，否则，保留机构、保留管理事项、
只作一时的人员裁减，行政组织也会在以后某个时期重新膨胀。同样，
行政管理方式的革新，如电脑办公、监测系统电子化等，也是对行政
组织数量、规模、人员的决定性因素。
（2）行政程序规则化、模式多样化
行政管理的成本有许多都是投入在管理过程之中，即行政程序
之中。一个杂乱无章、环节繁多、管理职能交叉、时限不明的行政程
序，势必会耗费行政组织大量的资源以及行政相对人的时间、精力与
财产，因此，加强行政程序的规则化，减少不必要的环节，明确必须
严格遵循的时限，对于提高行政效率有极大的裨益。另外，行政组织
实施管理的手段是多种多样的，行政立法、行政处罚、行政强制、行
政许可、行政确认、行政裁决等等，不一而足。每一种手段的运用，
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或者甚至同一种手段的运用，都需采取不同的行政程序，并无固定的
模式。其中，特别是简易程序或即时程序，也是反映了行政效率原则
的要求。
（3）行政决策的成本—效益分析
一般情况下，行政组织的决定都是依据法律作出的，法律在事
先对行政组织在何种情况下当作出什么决定，给予了较为明确的规
定，行政组织只需依法行事即可。但是，随着政府管理社会、经济事
务的职能日趋扩大，立法者往往不能给出确切的、明白无疑的规则，
而是授予行政组织比较宽泛的自由裁量权。在行使自由裁量权以实现
立法者所希望的行政管理目标时，行政组织可能有多种方案可供选
择。于是，行政组织对社会、经济事务作出重大决策时，需要认真考
虑目标实现和各种方案可能的成本之间的关系。选择其中最少成本投
入的方案以达到同样的行政管理目标，是行政效率原则的必然要求。
第二章 行政组织
第一节 行政主体
一、当前的行政主体概念
行政主体是指，享有公共行政权力，能够以自己的名义独立从
事行政管理活动，并能独立承担由此产生的法律责任的组织。
“行政主体”这一术语，并不存在于现行的任何一个法律文本
当中，但却是行政法学的一个基本概念。从对它的界定看，其包括如
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下构成要件：
1．享有并行使公共行政权力
在现实生活中，自然人以及一定组织通过其成员（自然人）从事
着各种各样的活动。必须在法律意义上给予这些活动以适当的分类、
定性，才能决定适用不同的规则。以法律主体为参考对象，是其中的
一种分类、定性方法。一般而言，行政主体和民事主体分别适用行政
法规则和民法规则，他们的一个重要区别就是前者享有并行使公共行
政权力，这种权力的行使往往在权力者和权力行使对象之间形成不对
等的法律关系。而且，由于行政组织亦有可能从事民事活动，如购买
办公设备，所以，以是否享有和行使公共行政权力作为标准，也可以
界分作为民事主体的行政组织和作为行政主体的行政组织。
2．能够以自己的名义实施行政管理活动并能独立承担由此产生
的法律责任
凡属法律规范的调整对象、从而能够成为权利义务主体的人，即
具有权利能力。享有权利能力的首先是自然人。但是，法律也可以将
权利能力赋予自然人的联合体或者其他组织。能够以自己名义实施行
政管理活动并能独立承担由此产生的法律责任，即意味着行政主体在
法律上具有独立的、完全的权利能力和地位。
科层制的行政组织体系是一个复杂的系统，采取层级和网状的结
构，从中央到地方、从机关到每个具体的机构、从首长到最低职位的
公务员，层层完成行政管理的职务。层级和网状结构是由行政管理任
务的庞大和复杂性所决定的。只有把这些管理任务具体分解为若干个
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简单的任务，由每一个公职人员担任其中一个小范围内的活动，并且
按照上下级的服从关系以及同一层级的分工合作关系，逐级融合成大
规模的复杂活动，行政管理才可以得到有效的完成。实践中，处于科
层制中的每一个公务员、机构、机关都可能从外观表现上看从事着行
政管理性质的活动。行政主体概念的存在，就是旨在从这样的一个层
级、网状结构中，剥离出那些具有独立、完全权利能力的组织，使其
对外可以自己名义进行行政管理活动，并独立地对由此产生的法律后
果承担相应之责任。
3．在形式上是一定的组织
行政管理的相对一方多数情形下都是面对行使权力的具体个人，
即行政机关的公务员，或者法律、法规授权其实施公共行政管理活动
的组织之工作人员，或者接受委托行使行政权力的组织之工作人员，
或者直接接受委托从事管理行为的个人。但是，这些个人行使公共行
政权力有两种基本情况：其一，个人具有公务员或者法律、法规授权
组织的工作人员身份；其二，个人具有接受委托行使行政权力的组织
的工作人员身份，或者直接接受委托的身份。无论哪种情况，个人都
不具有以自己名义对外行使管理权力的独立地位。在前一种情况中，
个人都是以行政机关或者法律、法规授权组织的名义作出管理决定，
其法律后果由行政机关或者法律、法规授权组织承担；在后一种情况
中，个人都是以委托者的名义作出管理决定，其法律后果由委托者承
担。因此，在行政法上，行政主体必然是一定的组织，而排斥任何个
人。
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此外，行政主体是具有独立行政管理权利能力的一定组织，其并
不限于我们日常生活中所接触和熟悉的行政机关，而且包括某些经过
法律、法规授权的非政府组织，即并不在行政机关系列之中、但却同
样可以自己名义行使公共管理职权的社会组织。可见，行政主体概念
之内涵，要大于行政机关概念之内涵。
二、行政主体理论提出的动因
在20 世纪80 年代初我国行政法学复兴之际，学界对于行政法上
行使公共行政职能的一方主体的研究，是以行政机关或行政组织概念
为基点和线索的。行政机关或者行政组织概念，统领有关行政管理主
体及行政组织法律规范的探讨与论述。由此拓延至整个行政法学体
系，包括对行政行为、行政法律责任及监督行政制度的研究，都建基
于行政机关或行政组织术语之上。
当时，理论界虽然没有明确提出、但实际上隐含的一个假设是：
行政是国家职能和国家事务之一部分，是国家通过行政机关对经济、
政治、文化和社会生活进行管理的活动，即行政属于国家垄断的职能。
以行政机关或行政组织来概称行政管理主体，并由此展开对行政法上
其他问题的探讨，正是“公共行政属国家专有职能”假设的逻辑结果。
而且，在方法论上，学界一般以写实主义的手法，在解读当时行政组
织（包括国家工作人员）法律规范的基础上，着重介绍行政机关的性
质、体系、结构、类型、编制、工作原则、国家工作人员的具体管理
制度等方面的内容，并针对现实的机构改革、国家工作人员管理体制
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的改革，提出对组织法、编制法及公务员法的设计。这种与行政学研
究方法颇多雷同之处的写实介绍和组织规范设计，既脱胎于“行政机
关或者行政组织”视点，又与当时行政制度改革的重心落在组织建设
之上有一定关联。由此前提假设和方法，自然演绎出一种对错综复杂
的行政机关系统泼墨甚多的框架，后来行政法学者关怀的诸如哪些行
政机关可以独立在法律上承担责任、非行政机关组织是否有类似的法
律地位等问题，也就在有意无意中被排斥于框架之外。
但是，经过一段时间的探索，尤其是在讨论制定行政诉讼法的过
程中，学者们认识到，以“行政机关”或者“行政组织”作为贯穿于
行政法学研究的基本概念，存在以下缺陷：
1．与行政学研究的角度、方法和内容有重合之处，没有突出法
学研究的特性，过分关注行政组织的组织意义而失于行政组织的法律
人格意义。
2．无法描述或解释现实存在的享有公共行政管理职能的社会组
织，包括根据法律、法规授权的组织和接受行政机关委托行使行政管
理职权的组织。
3．行政机关既可能参与民事法律关系又可能参与行政法律关系
的事实，无法通过行政机关概念本身而得以表达，作为行政法规范对
象的、在行政法律关系中作为管理者的行政机关无法借此概念而凸
显。
4．行政机关内部管理机构或者派出机构，与有资格对外以自己
名义行使职权的行政机关无法得以区分。
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5．在解决行政诉讼被告资格的问题上，由于行政机关概念无法
涵盖那些独立行使公共管理职能、独立承担法律责任的社会组织，也
就容易使他们被排除在行政诉讼被告范畴之外。
正是基于对上述缺陷的认识，为了完成行政法学的专业化、使其
保持对行政学以及民法学的独立性，为了把实际行使公共管理职能的
非政府组织纳入行政法学研究框架之内，更是为了较为准确、全面地
定位行政诉讼被告，行政法学者转而诉诸由大陆法系国家引入的行政
主体概念，在研读和改造的基础上构建了我们现有的行政主体范畴。
虽然行政主体理论的主干内容在于界定行政主体的概念、特征、范围
和资格等，但“法律法规授权的组织”作为行政主体范畴之基本组成
部分，使得该理论推翻了“公共行政属国家专有职能”的假设，建立
了替代的假设：公共行政领域有必要也事实上存在国家与社会的分
权。同时，由于行政主体这一具有法律人格意义的术语取代了行政机
关或行政组织术语，各类教材书在论及行政管理主体时也就摒弃了近
似于行政学的、着重于行政组织结构的传统写实方法，而是以法学辨
析方法对具有和不具有独立法律地位的行政机关或社会组织作区别
论述。
行政主体理论不仅弥补了以往行政法学研究的不足，而且被学者
们赋予其他的意义。一种较为普遍的观点是，行政主体概念的存在乃
（1）实现依法行政的需要；（2）确定行政诉讼被告的需要；（3）确
定行政行为效力的需�
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