4372-博弈-第7章
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政府部门掌握着制定政策的权力，甚至可以对立法过程有着重大影响。这就出现了一种可能性，在部门利益的驱动下，将公共权力部门化，部门权力利益化，部门利益政策化甚至法律化。据报道，某省法制办曾对该省规范性文件进行备案审查，结果查出的存在违法或不当的文件占备案文件总数的19％。其中，有擅自设立行政审批项目，增加行政审批内容的；有违反法律和市场经济原则，规定取得施工许可证必须与某些企业签订合同的；有违法设定行政处罚，越权规定减免所得税和土地出让金的；可谓五花八门。而在立法的过程中，在中国目前立法体制下，部门往往在立法中起着重要作用，甚至成为法律的起草者。这样，许多部门在参与立法时都会极力争取本部门利益的最大化，并努力通过立法的形式来使部门利益合法化。而不同政府部门则往往为相关的立法权进行争夺。前一段有许多媒体报道称，中国的《反垄断法》之所以迟迟不能出台，即与部门的利益之争有关。因为由此设立的反垄断执法机构拥有很大权力，这个机构放到现有的任何政府部门，就意味着这个部门权力的强化。燃油税出台的受阻，也与此有关。正如有的业内专家指出的，燃油税改革牵涉到能源、运输、汽车消费等许多行业，涉及公路养护、能源开发、交通工具管理等多个行政部门，利益关系太过复杂。
市场经济带来的一个必然结果，就是利益的分化，是不同利益主体的形成。在这样的背景下，如何保持政府的超越性和公正性，就成为一个至关重要的问题。而在现实中我们可以看到，政府部门利益的形成，正在成为瓦解政府超越性和公正性的一个重要力量。在许多地方，部门利益甚至成为滋生腐败的温床。正如杨鹏先生指出的，我们现在的一些地方政府，可以用“一袋土豆”来形容，即看起来是一个政府，实际上里面是一个一个的“土豆”。每个“土豆”都是一个利益板块，而每个利益板块都跟社会的各种利益交织在一起。在这种情况下，我们所司空见惯的经济社会生活的失序、改革措施的走样变形甚至非法行政和腐败，都将不可避免。利益化部门的形成博弈——断裂社会的利益冲突与和谐
《博弈》 第一部分利益化部门的形成
利益化部门的形成
政府部门利益化的实质，是政府的公共权力被具有私利的主体所分解，而这个主体恰恰是政府的一部分。本来，社会生活中之所以要有政府，是为了形成公共秩序和提供公共产品，但在我国现实的社会生活中，一些利益化严重的政府部门则开始成为导致社会经济秩序紊乱的因素。
然而，如果仔细分析一下就会发现，在我国目前的政治行政体制中，利益化政府部门的形成是一件很不寻常的事情。高度集中的行政体制、官员自上而下任命的选任制度，以及由此形成的政府部门负责人向上负责的取向，似乎都很不利于形成部门的独立性，更不用说部门的利益化了。但事实却是，部门的利益化倾向却在我们的社会生活中迅速形成着。
究其原因，也许我们可以注意到如下几个因素。
从历史上说，单位制是造就政府部门共同利益基础的一个重要的历史遗产。在单位制的时代，一个个的单位，既是一种承担特定职能的功能性组织，也是一个社会生活的共同体，即使是政府部门也不例外。至今在许多地方还广泛存在的某某机关大院，就是这种生活共同体的象征。在当时的情况下，一个政府部门工作人员的生活和福利，特别是住房、子女就学等，都是与政府部门生活共同体的性质密切联系在一起的。从这一点来说，我国的政府部门是相当独特的。
改革开放以来，虽然单位制开始逐步解体，但由单位制赋予政府部门的生活共同体性质，却并没有随之消失。在20世纪80年代到90年代初的一段时间里，单位的这个特征不仅没有减弱，甚至还有强化的趋势。除了工资奖金之外，小到洗衣粉、食用油、鸡蛋、牛肉，大到抽油烟机、防盗门，都可以成为机关免费发放的福利。而在90年代中后期的住房制度改革中，不同政府部门间的福利差异，则因其不同的分房能力而淋漓尽致地表现出来。同样级别的机关干部，仅仅是由于所处的政府部门不同，得到的住房福利可能有天壤之别。在此之后，机关实物福利的发放逐步减少，但以工资、奖金、津贴以及其他不同形式体现的货币福利却越来越多，不同政府部门之间在这方面的差距也越来越大。举两个极端的例子。在某经济发达地区，一个镇的党委书记或镇长的年薪酬收入高达20万元，而其在我国行政序列中的级别仅仅是科级，至多是副处级。相反，在东北某个衰败的林业地区，处级干部每月只能拿到300元的工资，科级只能拿到200多元的工资。即使是在同一个城市的不同政府部门，其实际的货币收入也可能相差相当悬殊。
我们现在所说的公共权力部门化、部门权力利益化现象，就是在这样的背景下形成的。更有甚者，一些部门的领导人也就开始将自己领导的部门作为一个利益实体来经营。一位农村干部讲，他发现在办公用房方面有一个“怪现象”，就是各单位都争着搬出政府大院，不和镇委、镇政府一起办公，和镇委、镇政府在一起办公的单位都是迫不得已。这种现象就像年轻人结婚后都想另起炉灶，不愿和自己父母吃住在一起一样。他说，能在政府外面自建办公楼，自己独霸一方，“占山为王”的单位都是一些“重量级选手”，如计生办、国土所、劳动站、财政办等。脱离了镇委、镇政府的“束缚”，自然是天高皇帝远了，平时上下班也自由多了，搞个什么小动作也无大碍。由于和自己的“公公婆婆”分了家，自己就要买些“锅碗瓢勺”之类的东西，保安、清洁工也是不能少，增加开支是必然的，好在这些单位既然有资本搬出去，也就不在乎这些“零花钱”了。
利益化部门的形成，当然在于内部利益机制的推动，但如果仅仅看到其内在的动力，还是远远不够的。政府部门毕竟是整个政府的一部分。而且如上所说，在我国目前的行政体制中，权力的集中程度是很高的，官员是上级任命的，官员本身也有很强的对上负责的取向。从理论上说，这样的体制有利于政府中不同部门和机构的整合，不利于部门成为相对独立的利益实体。而且，在最近几年中，从一些地方揭露出的买官卖官现象来看，有的官员为了得到提拔，不惜几万几十万地行贿。在这样向上负责的体制中形成了相当普遍而又似乎已经尾大不掉的部门利益，只能理解为这种趋势得到了体制的纵容，尽管这种纵容的结果是体制本身所不情愿看到的。
说到体制的纵容，我们不能忽视的一个因素是，在过去20多年中，我国改革的一个重要动力是来自摆脱财政困境的推动，也就是甩财政包袱。从20世纪80年代初期的放权让利，到90年代的住房及医疗制度改革，再到国企改制，几乎都可以看到这个因素若明若暗的作用。尤其是从80年代中后期开始，机关干部的收入低于已经市场化部门的现象已经相当明显，于是，默许甚至明确支持政府部门创收，就成了一项不宣的共识或不成条文的政策。在此背景之下，政府部门开始大规模涉入营利活动：许多政府部门开办了自己的公司，有行政审批权的则通过行政审批直接谋利，许多部门更是设立了名目繁多的收费或罚款的项目。在这个过程中，公共权力被变成可以进行交易的资源。在一些部门，甚至连政府的文件和领导人的讲话，都可以作为商品来出售。据新华社报道，在去年年底召开的全国煤炭会议中，出现了一件怪事：会议材料一概不向新闻媒体提供，却被拿出来卖钱。其中，与会国务院部委领导讲话稿卖到50元一本，而讲话稿实际上就是一个16开、共32页的小册子。而之前记者向会务组索要相关材料时，会务组还以“领导讲话不公开”为由拒绝提供。然而就在第二天，这些讲话不仅公开出售，还挂在会议主办方的网站上。据报道，这个网站实行会员制，不是会员的人无法看到讲话内容，要成为个人会员，每年必须交880元钱；成为企业会员，则须每年按级别交5000~50000元。
事实上，体制的默许在一定意义上赋予了政府部门的谋利行为以合法性。但这种合法性一经确立，就很可能处于失控状态。在最近的几年中，我们可以看到，一些政府部门甚至开始利用自己掌握的权力，直接挤占挪用所经手或控制的资源。李金华在去年的审计报告中列举的一系列严重违纪违规甚至违法的行为，基本都是政府部门所为。如1994年，原国家计委将新建办公楼的部分面积用于出租，2001~2003年共收取租金3285万元，用于机关离退休干部医疗费超支等；国家林业局调查规划设计院等4个单位编造、变造7份“林业治沙项目”贷款合同，套取财政贴息资金415万元；1999年以来，国家体育总局动用中国奥委会专项资金131亿元，其中用于建设职工住宅小区109亿元，用于发放总局机关工作人员职务补贴和借给下属单位投资办企业2204万元；2003年，国防科工委共分配预算资金1621亿元，年初预留6291亿元，预留比例达388％；科技部在年初分配预算资金时，将科技三项费用1701亿元全部预留，直到当年8～11月份，才采取追加的方式批复到有关地方和部门。
当然，出于财政原因的纵容只是问题的一个方面，从另一个方面来说，现行行政体制本身的某些机制也为部门独立性和利益化提供了条件。前面说过，我国的行政体制是高度集中的，但这种集中的体制内部却存在诸多的内在张力。积极推动地方政府改革的安徽省宣城市市委书记方宁曾经说过这样一段话：“我适合做美国式的州长，自己找5个人组阁。现在的副手，都不是我自己配的。”方宁的话体现了现行行政体制的某种无奈。在现代的行政体制中，由主要领导人来任命副手和下级部门负责人，是一种通行的规则，也是效率和行政机构内部整合的保障。可以说，民主并不体现在对副手和下级的任命上。正因为如此，才有大选之后相关人员总辞，以方便新的领导者安排自己认为合适的新人。但这种体制的实行，需要一个必不可少的条件，就是外部的制约。在我国，由于缺少这个条件，只能靠内部的制约或制衡来防止某些弊病的产生。于是，以集体决定的方式来选任下属，在同级领导干部中保持一定的张力，就成为不得已的做法。但这样一来，行政机构本身的整合就很困难。于是，就形成了一种奇特的现象，在一个高度集中的体制中，形成了一种缺乏有效整合的蜂窝状结构。而利益化部门乃至屡受抨击的“部门利益”就是在这种蜂窝状结构的背景中产生的。建立市场经济条件下的利益均衡机制博弈——断裂社会的利益冲突与和谐
《博弈》 第一部分利益均衡机制（1）
建立市场经济条件下的
利益均衡机制
利益均衡正成为必须面对的一个问题
从20世纪90年代中期之后，中国社会两极分化的趋势不断加剧。贫富悬殊、两极分化的问题，已经开始构成当今中国社会诸多社会问题的基本背景。
世界银行1997年发布的一份题为《共享不断提高的收入》的报告中指出，中国80年代初期反映居民收入差距的基尼系数是028，到1995年是038，到90年代末为0458，在此前后，国内外几个研究机构研究的结果与这个结论大体类似。按照世界银行的分析，这一数据除了比撒哈拉非洲国家、拉丁美洲国家稍好外，中国的贫富悬殊要比发达国家、东亚其他国家和地区以及前苏联东欧国家都大。报告指出，全世界还没有一个国家在短短15年内收入差距变化如此之大。如果短期内没有政策来调节的话，还会继续恶化。
在2002年亚洲开发银行第三十五届年会“中国日”研讨会上，国务院发展研究中心副主任鲁志强指出，按照国际通行的判定标准，中国已经跨入居民收入很不平等国家行列，收入分配问题已成为中国当前社会问题中最引人注目的问题。这是中国首次公开承认进入居民收入很不平等国家行列。
贫富差距尤为突出地表现在城乡之间。中国的城乡差距在世界上是最高的。按国际劳工组织发表的1995年36个国家的资料，绝大多数国家的城乡人均收入比都小于16，只有三个国家超过了2，中国是其中之一。如果仅仅看货币收入差距，或者说名义收入的差距，非洲津巴布韦的城乡收入差距比中国稍高一点，但是如果把公费医疗、失业保险等非货币因素考虑进去，中国的城乡收入差距是世界上最高的。1995~2002年间，城乡之间收入差距对全国总体收入差距的贡献率明显上升，从36％提高到43％。这意味着2002年全国总体收入差距的2／5以上来自于城乡之间的差距。当然，在城市内部无论是按收入来衡量还是按财富来衡量，贫富悬殊也达到相当高的程度。
贫富悬殊背后是不同群体争取自己利益能力的不同
一个值得探讨的问题是，是什么原因使得中国居民的收入差距在十几年的时间里发生了如此戏剧性的变化？在这种变化背后的深层因素是什么？对于导致这种变化的直接原因，人们已经进行了许多的讨论，比如，收入分配制度的问题，个人收入所得税的问题，贪污腐败的问题，瓜分国有资产的问题等等。但问题在于，为什么这些不同的因素会共同加剧着社会的不平等？这些因素为什么会在这样短的时间里对贫富分化产生了如此巨大的影响？这些制度或因素本身又是在什么样的背景下形成的？实际上，只要我们认真地追溯一下，就可以发现，在这种种因素背后的，是不同群体在表达和追求自己利益的能力上所存在的巨大差异。因此可以说，贫富悬殊的背后是不同群体在表达和追求自己利益的能力上失衡的结果。
其实，利益格局严重失衡的背后，往往都无例外地存在这个因素。农民负担问题成为中国社会的一个顽症，这与农民在利益追求能力上的弱势是联系在一起的；在征地和拆迁中发生的严重不公，与利益被损害者缺少有效的利益表达渠道有直接关系；劳工权益屡屡被侵犯，上百万民工辛劳一年后领不到工资，原因也在于他们缺少制度化的利益表达和追逐渠道。
我们可以用人们议论纷纷的出租车行业作为案例。最近的一篇有关北京市出租车行业的调查报告，详尽地分析了北京市出租车行业的运行情况。
按照这些出租车司机的说法，他们每个月的营业额大约在9000元左右，即每天大约300元。但这营业额的一半左右，要作为“份钱”交给出租汽车公司（据上述报告，份钱最多的达到5000多元）。除此之外，这9000元中，还要包括下列支出：燃油费1800元左右，修理费约400元，车上用餐费300元（每日10元），应付罚款等其他开支每月100元，每年的出租汽车车辆、计价器年检费等费用合计每月平摊30元，个人收入调节税每月60元。扣除上述开销后，出租车司机的实际�
