剑桥中华民国史上卷-第15章
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第240—245页。
② 雷默：《中国的外国投资》，第160页。
税率的新关税增加了政府的岁入。1930年，通过关税用金单位计征，将进口
税从以白银为计算标准改换成以黄金为计算标准，既保住了关税的真正价
值，又从下跌的银价方面增加了收益，从而减轻了巨大外债和内债还本付息
的困难。1928年以前大量被地方占用的盐税，并入了国家财政体系。尽管仍
要转给各省，但盐税的相当大一部分成了中央政府实际上可以得到的。许多
（虽然不是全部）中央和地方的货物税合并成全国通行的统税，由中央政府
征收，以交换省里占用的田赋。基本上（虽不是完全）废除了厘金。1933年
废两（旧的白银计算单位）改元，统一了货币，然后在1935年以外汇储备作
为支持，采用现代纸币制度。这最后一项无意中被美国的白银收购所推动，
它使银价上涨，并提供了相当大一部分所需的外币储备。1935年11月，白
银收归国有；禁止把白银作为货币使用；中央银行、中国银行和交通银行的
纸币成为法定支付货币。政府试行年度预算，并大大改进它的征收和财政报
告工作。为了提出并实施财政改革和经济发展计划，举行了会议并任命了委
员。1931年成立了一个全国经济委员会，指导国家的经济“重建”工作。
但这时出现的这些成就，与过去相比给人的印象无论多么深刻，它们大
都仍然是肤浅的。由于是以应用于经济现代部分的间接税为基础，国民政府
的税收就受到产量增长缓慢的严重限制。无力对农业征税是在有潜力的税收
上加上难以克服的约束——从而是对政府计划的约束。关税、盐税和货物税
也许对小消费者太沉重，虽然税收的实际影响范围问题，是一个著名的难以
追究的问题；富有的人并没有纳很多税。掌握在各省手中的田赋既没有改革
也没有发展；它也同样把不相称的负担加在小农身上。国民党政府的经济政
策没有解决农业的根本问题，没有促进工业增长，没有有效地利用人民的政
治支持和心理支持努力使中国经济
表20南京政府的收支报告，1928—1937年（百万元和％）
第1部分
1928…91929…301930…1193。1…21932…3
元％元％元％元％元％
收入*434100。0585100。0774100。0749100。0699100。0
a。税收*33477。048482。755772。061982。661487。8
Ⅰ。关税17941。227647。231340。435747。732646。6
Ⅱ。盐税306。912220。815019。414419。215822。6
Ⅲ。货物税337。6478。0628。09612。88912。7
Ⅳ。其他＋92≠21。2396。7324。1222。9415。9
b。用借款弥补
的亏实
10023。010117。321728。013017。48512。2
支出*434100。0585100。0774100。0749100。0699100。0
a。党40。950。950。640。550。7
b。政府*286。49716。612015。512216。313118。7
c。军队21048。424541。931240。330440。632145。9
d。借款和赔款
还本付息
16036。920034。229037。527036。021030。0
e。其他ξ32II7。4386。5476。1496。5324。6
第2部分
19331934…51935…61936…7
元％元％元％元％
收入*836100。0941100。01072100。01168100。0
a。税收*68982。474579。281776。287074。5
Ⅰ。关税35242。135337。527225。437932。4
Ⅱ。盐税17721。216717。718417。219716。9
续表
第2部分
1933…41934…51935…61936…7
元％元％元％元％
Ⅲ货物税11814。111612。315014。017314。8
Ⅳ其他＋425。0109II11。6211II**19。712110。4
b。用借款弥补的亏空14717。619620。825523。829825。5
支出*836100。0941100。01072100。01168100。0
a。党60。760。680。770。6
b。政府16019。115116。116315。216013。7
c。军队37344。638841。239036。451244。6
d。借款和赔款还本付息24429。223825。329427。430225。9
e。其他53＋＋6。3158II＋＋16。8217＋＋20。2178＋＋15。2
*除1928—1929年外，包括征税费用；不包括现金余额。
＋印花税、省级汇款，政府企业利润，杂项。
≠6204万元=各省征收的国税和直接支付的军费。
§主要从盐税中转给各省。
Ⅱ中央银行资本，2000万元，1928—1929年；7400万元，1934—1935
年。
‖政府企业收入，1934—1935年，6100万元；1935—1936年，6700万
元；主要来自铁路，包括军事运输的价值。
**包括7800万元的各种内部转帐。
＋＋包括“建设费”，1933—1934年，700万元；1934—1935年，2600
万元；1935—1936年，8800万元；1936—1937年，5400万元；其中一部分
可能投资于军需工业。
资料来源：财政部长的年度报告，见P。T。陈：《财政》，《中国年鉴，
1935—1936年》，第1192—1237页；《中国年鉴，1936—1937年》，第587
—588页；杨格：《中国的建国成就，1927—1937年：财政和经济记录》，
第433—440页。
从停滞中走出来。①到1937年为止所得到的不大的收获，由于此后12年的战
争和内战，由于政府对这些年中国人民作出的牺牲没有稍微作些补偿而烟消
云散。
表20列出南京政府1928—1937年间九个财政年度的主要收入和支出。
省和地方政府的支出在1938年以前数量仍然很大，以后在战争时期，与中央
的支出相比急剧下降。但即使把省和地方政府的支出加在中央政府的支出
上，总数也仅占中国国民生产总值的一个很小的比例，在1931—1936年期
间，仅占3。2—6％。美国可以比较的数字是1929年占8。2％，1933年占14。3
％，1941年占19。7％。②就国民收入而论，中国中央政府的支出为数很小，
这既反映了国家税收基础的狭窄，也反映了经济的现代部分的有限规模，这
个部分实际上被要求承担国民政府税收的最大负担。
1929年初，国民党政府实行某种程度的财政控制，除海关外，仅在浙江、
江苏、安徽、江西、河南五省实行。这种局面后来有所改进，但中央政府在
1937年以前从未达到对华北、西北和西南的完全支配。当然，全面战争爆发
后不久，政府主要依靠的沿海和长江流域各省就沦入了日本人之手。
在1928年6月举行的划分中央和地方税收的全国财政会议上，中央政府
正式把田赋让给各省，这在当时与其说是一种政策，目的在于改进从北京政
权继承下来的公认是混乱的财政管理，不如说是南京政府对政治现实的一种
承认。它意味着，为了报答空泛的政治支持，中国的中央政府放弃对一部分
经济的任何财政要求，这一部分经济产生国民收入的65％。也放弃了对一种
不公平的田赋制度进行彻底检查的任何尝试，在这种制度下，有错误的土地
① 扬格：《中国的建国成就，1927—1937年：财政和经济记录》，提供了全面说明。道格拉斯〓S。帕俄：
《南京政府时期的中国政府财政》（哈佛大学哲学博士学位论文，1950年）；《南京时期的中国国家支出》，
见《远东季刊》，12。1（1952年11月），第3—26页；《国民党与经济停滞》，见《亚洲研究杂志》，16。2
（1957年2月），第213—220页，不如扬格乐观。
② 美国人口调查局：《美国的历史统计资料，1789—1945年》，第12页。
记录和腐败的官吏使富人能够逃避公平的负担。结果是一大部分潜在的农业
税收被截留，社会不能将它用于公共福利。
1941年，在战争的压力下，在未被占领地区，中央政府从各省手中收回
了田赋的管理权，为了补偿地方政府在税收上的损失，答应给它们现金补助。
田赋征实和随之而来的粮食征借，在1942—1943年和1943—1944年分别为
中央政府提供了总收入的11。8％和4。2％，但抗日战争结束时，中央政府的
农业土地税收很快下降。战时的田赋征实确实使中央政府对粮食供应有了它
所追求的更大程度的控制，同时由于减少了政府向军队、公务人员和城市工
人供应粮食的直接开支，田赋征实还相当大地抑制了战时纸币发行的增长速
度。不过，在实行这个政策时并没有对旧的田赋制度的不公平作任何纠正，
当国内其他阶层大都被免除或能够避免类似的直接税时，个体小农却增加了
新的不公平的负担。①
几乎跟所有的“不发达”国家一样——明治时期的日本和1949年后的中
国是主要的例外——战前的南京政府的收入主要依靠间接税。三项最重要的
税收是关税（关税自主权收回后，收入迅速增加）、盐税和货物税。如表20
所示，在这三项下的收入，占仍不稳定的1928—1929财政年度总收支的55。7
％。在此后八年中，这个比例在最高81。9％（1932—1933年）和最低56。6
％（1935—1936年）之间变动，平均数为71。4％。平衡来自各种杂税、政府
企业的收入，而最重要的是来自借款。到1936年10月才进行引进所得税的
初步工作。1937年战争爆发，阻碍了这个计划；所得税、遗产税和战时过分
利得税加起来从未超过政府总收入的1％或2％。给少数人，包括政府“知内
情者”在内带来巨大利益的投机商业和财务交易，在战争和内战期间从未真
正对之课税。战前国民党的财政政策主要依靠递减的间接税，尽管1937—
1949年的收入中来自税收的愈来愈少，但间接税仍然占优势。
在战争爆发前，外国借款在国民党政府的财政中数字不很大。几笔比较
小的借款是30年代借的，其中包括总数为2600万美元的两笔美国商品借款，
和为修建铁路借的一些钱。战后联合国（善后救济总署）和美国（经济合作
署）的援助基金（当然不是借款）主要用于弥补中国巨大的贸易赤字，但没
有适当的计划或控制，对经济无甚裨益。1937至1945年间实际利用战时信
贷和租借法案合计约21。5亿美元（美国18。54亿；苏联1。73亿；英国1。11
亿；法国0。12亿）。这些钱部分以军需品和劳务的形式接受，部分则在战时
和战后时期跟政府积累的外汇（主要通过美国战时以高汇率购买当地货币得
到）一起，在徒劳地企图维持法币的对外价值中浪费掉了。①总之，外国信贷
和援助帮助国民党政府度过了战争；但对战前或战后的经济发展毫无贡献。
表20所示每年收入与支出之间的赤字，主要靠在国内举债来弥补，事实
上在1931—1932年度以后，内债每年都超过赤字本身，因为有些收入在各种
帐目中是作为现金余额拥有的。在1927—1935年间，南京政府财政部发行了
38种内债，票面价值16。34亿元。①这种“一般用途”的举债之所以成为必
要，主要是由于政府大量的军费开支。起因于政治上无能为力，不能“打破
① 周舜莘：《中国的通货膨胀，1937—1949年》，第64—65页；张嘉璈：《恶性通货膨胀》，第140—144
页。① 扬格：《中国与援助之手，1937—1945年》，第440—442页。
① 千家驹：《旧中国公债史资料》，第370—375页；扬格：《中国的建国成就》第459—468页。
饭碗”，裁减中央和各省的军队；与共产党占据的苏区的战争费用增加；以
及1931年后面临日本即将入侵，蒋介石军队需要现代化。
1931和1932年令人忧虑的政治与经济形势严重地影响了上海的债券市
场。例如，财政部发行的以关税作担保的债券下跌，从1931年1月的62。90
元跌到12月的26。60元。预定在1932年1月偿还的内债约2亿元，是1931
—1932财政年度预期收入的1/3，而大多数内债应在五年内偿还。由于不可
能再借钱和面临拖欠的前景，银行和债券持有者被迫同意对内债实行整理，
所有债券一概改为年息六厘计算，延长还本年限约为以前的一倍。从1933
年开始，由于世界性萧条的影响，赤字的压力又出现了。如表20所示，由于
军费增加，从1933财政年到1935财政年，借款总数每年上升。1936年2月，
进行第二次内债大整理，发行统一公债14。6亿元。以之取代33种期限和利
息不同的旧债，有五期用关税担保，年息6％，到期年限为12、15、18、21
和24年。此外又发行新债3。4亿元，到1936年底，内债发行总数接近20
亿元。
发行如此大量的内债及其处理方法，揭示出国民党政府和上海银行界之
间有趣的共生关系，其中包括四大官方银行（农民银行设立于1933年）。很
大一部分债券被银行吸收。例如，1936年2月，它们拥有未付债券总额的2/3。
除了少数例外，至少在1932年以前南京政府的做法是，把债券寄存在银行作
为担保，预支相当于票面价值50—60％的现金。当债券公开发行并已有确定
的市价后，银行用原来预付款项和市价之间的差额向政府购买这些债券。虽
则大多数债券的发行价可能是98，市场上的最高牌价却从未超过80，有时跌
到30或40。一种有根据的估计是，在1927至1934年间，发行债券12亿元，
交给南京政府的现金大概相当于票面价值的60—75％。①因此，名义上的利
息是8。4—9。6％，财政部的实际负担则是12—16％，如果利息和本金如期偿
付，债券持有者一年可能赚到20—30％的利息。在1932年的整理后，内债
的负担有所改进。到1932年底，内债的平均收益率是15—24％，1933年跌
到16。8％，1936年跌到11。6％。②债券也被银行买去作为发行纸币的准备金，
这在1935年的币制改革之后发展很快。公众对上海市场上政府债券的需求，
主要是为了投机而不是为了投资。由于公债的还本付息费用不断增长迫使政
府在1932年和1936年实行内债整理，通过降低利息和延长清偿期而对市场
有所震动。直到战时的通货膨胀实际上抵销了国内公债——民国时期唯一真
正的“累进税”——向政府提供的这种信贷，一直对贷方大为有利。
求助于这种代价高昂的信贷，是由于这样一个事实，即主要的债权人，
控制现代银行系统的四家政府银行，是在政府个别要人的影响之下，他们既
利用这些机构搞政治阴谋，又利用它们在经济的私营部分谋取个人利益。在
30年代，人们广泛相信，中央银行是孔祥熙的，交通银行是CC系的，中国
银行是宋子文的，农民银行是中国军队的最高领导的。不过，个人的贪污是
不容易证明的。无论如何，比起把可以用于工业或商业投资的珍贵的资金用
① 扬格：《中国的建国成就》，第98、509—510页。1927—1947年期间财政部的财政顾问扬格，强烈反
对50—60％的较低估计，后者出现在伦纳德〓G。廷的《中国的现代银行与政府财政和工业》中，《南开社
会与经济季刊》，8。3（1935年10月），第591页，以及别的地方，源自朱偰：《中国财政问题》，第231—232
页。② 扬格：《中国的建国成就》，第98—99页。
于现政府的军费开支或公债市场的投机来，贪污在经济后果上也许不那么重
要。
20世纪的中国银行系统可悲地未能起到为整个经济的发展建立信用的
作用。第一，中国的现代银行业不发达。虽然从1928至1937年有128家新
银行开业，在1937年中国有164家现代银行和1597家支行，但它们大都集
中在沿海各省的主要城市（在1936年，仅上海就有58家总行和130家支行）。
在内地的农业地区，现代银行业机构极少，并从来不曾去适应农民经济的信
贷需要。在20年代和30年代发展起来的合作社，本来可以作为�
